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随着俄罗斯相关制裁和管制规则陆续生效，美国商务部、财政部近期的一系列动作和表态都体现出美国监管机构正逐渐将工作重心从制定规则转移至落实规则，尤其是针对以中国为代表的、未加入美国所谓“多边制裁联盟“的其他国家主体。本文将简要介绍近日美国涉俄出口管制及制裁执法动态，并对该些动态所体现出的趋势进行简要分析。
当地时间6月28日，美国商务部下属的工业与安全局（以下简称“BIS”）发布公告[1]，将包括25个中国主体在内的36个外国主体放入实体清单。本次制裁行动是2022年以来BIS首次大规模对中国主体实施出口管制措施，其中包括3个个人，2家研究机构和20家中国大陆和香港企业。
20家中国企业中有5家（详见表1）被BIS以“向俄罗斯军事或国防工业提供支持，有悖于美国国家安全和外交利益”为由加入实体清单。
表1：因支持俄罗斯军事或国防工业而被加入实体清单的中国企业
BIS在公告中称这些企业“一直以来与受美国当局关注的俄罗斯实体保持贸易往来，且在俄乌冲突爆发后无视美国制裁和出口管制规定继续与实体清单或其他制裁清单上俄罗斯主体签订供货合同。”BIS的这一执法动向令人关注，似乎表明只要中国企业继续将相关产品提供给已经被美国制裁的俄罗斯主体，就有可能被美国当局认为会降低美国对俄出口管制和制裁措施的实际效力，从而被BIS实施管制或制裁。
美国商务部副部长Estevez在制裁公告[2]中所言：“今天的执法行动向全球的实体和个人发出了一个强有力的信息，即如果他们意图支持俄罗斯，美国将与他们断绝关系。” 美国商务部部长Raimondo也在隔日的BIS年度工作报告会[3]中援引该次执法，称美国及其盟友将会“密切监控所有试图暗中支持（俄罗斯）的行为，并且会迅速采取行动保证这些逃避我们管制的主体付出代价。”我们认为这反映了未来一定时期内BIS的重点执法策略，也就是通过持续追击所谓违反美国出口管制和制裁措施继续开展涉俄业务的非美国企业，尽可能削弱俄罗斯获得敏感技术和其他战争物资支持的能力，并进而打击俄罗斯的关键行业和经济发展。由于大部分西方发达国家现阶段都中断了与俄罗斯的正常经济往来，中俄间持续的经贸活动不可避免将成为美国当局眼中阻碍其实现“窒息”俄罗斯经济目的的首要阻碍。因此，我们预计开展涉俄业务的中国企业在未来被美国政府施加出口管制和制裁措施的风险会显著升高。
其次，本次出口管制执法还分别以“使用欺骗性手段向伊朗提供美国原产的电子产品、间接支持伊朗军方”和“获取或试图获取美国原产物项用于军事应用”为由将9家（详见表2）和6家中国企业（详见表3）加入实体清单。BIS将对向该些企业的出口许可申请执行“推定拒绝（presumption of denial）”政策。
表2：因向伊朗提供美国原产电子产品、支持伊朗军方而被加入实体清单的中国企业
表3：因获取或试图获取原产于美国的物品以支持军事应用而被加入实体清单的中国企业
综合来看，上述15家中国企业被制裁的理由均是美国政府认为其违反了美国出口管制规定，一是将受控物项向被制裁地区或被禁止的最终用户销售，二是将美国原产物项用于被禁止的最终用途。而这也正是中国企业被列入实体清单的常见理由。据统计，自2020年至今，共261个中国实体（其中包含182家中国企业）被BIS加入实体清单，而其中有20%（37个）是BIS以违反美国出口管制的具体规定为由而实施制裁。
今年6月1日[4]，美国商务部部长Raimondo就在电话新闻会议中表示“短期内美国不会放松对中国的出口管制”，商务部将“持续与业界合作，通过各地的调查员搜集有关中国违反出口管制规定的企业信息，并计划将该些企业加入实体清单，”因为“中国没有坐以待毙，他们在采取新的手段逃避我们的制裁。”Raimondo在BIS年度工作报告会中也再度重申，中国对美国而言是长期威胁，美国正与盟友共建出口管制执法监控机制，确保美国在与中国的竞争中不会失去科技创新优势。由此可见，美国相关监管机构的执法调查将持续把中国企业作为重点关注对象。即使自身业务并不涉及俄罗斯市场，相关企业仍有必要密切关注美国相关部门的执法动态，及时评估自身在美国出口管制及制裁领域的合规风险。
此外，6月28日BIS还与美国财政部下属的金融犯罪执法局（以下简称“FinCEN”）联合发布预警公告[5]，告诫所有金融机构[6]对试图违反美国对俄出口管制的贸易交易行为提高警惕，还重申该些金融机构有法定义务向有关当局汇报可疑的逃避管制行为。两部门在该文件中称，自俄乌冲突以来，BIS已针对俄罗斯及白俄罗斯发布了极为严苛的出口管制规定，限制俄罗斯及白俄罗斯实体从美国获得有利于发展其军事实力的特定科技和其他关键物项。金融机构尤其在服务航运业、进出口贸易业客户的过程中有必要开展针对性的尽职调查和风险评估，在避免“协助”的同时，及时上报任何违反相关出口管制规定的贸易行为。
预警公告向金融机构提供了下列16类的高危贸易物项清单，称该些类别物项一旦流入俄罗斯及白俄罗斯，极有可能被用于军事国防用途，因此金融机构在处理与之有关的出口贸易结算时需要特别谨慎。
两部门还在公告中列举了22项高危交易特征，称如果相关交易存在该些警示信号，金融机构就需要进一步判断是否存在违反美国出口管制规定的风险。主要的警示信号包括：
航运业客户运输前述高危贸易物项，且运输路线存在可能向俄罗斯和白俄罗斯出口的转运点；
交易涉及的实体在其网站或商业登记中表明，自身从事“特殊目的项目（special purpose projects）”，该称谓在俄罗斯实际专指军用目的；
交易涉及的公司显示有俄罗斯联邦联邦安全局（FSB RF）证书，该证书实际允许这些公司从事被俄罗斯列为国家机密的项目；
交易涉及的企业在从航运公司采购服务的同时，大金额或大体量（包括通过商业信用卡）采购EAR99类别的物品（以及大金额或大体量地从电气/工业批发商、电气零件设备供应商或电子零件供应商处进行采购）
交易与俄罗斯石油行业企业，或向俄罗斯企业销售电子产品等的经销商企业间接关联；
交易涉及的企业或个人与参与出口贸易或提供出口贸易服务的俄罗斯国有公司关联（包括与此类国有企业共同持有对其他实体的拥有权，或是该些国有企业的分支机构、子公司或股东）。
虽然目前美国财政部还未以“违反对俄经济制裁”为由大规模制裁第三国实体，但随着美国政府对俄罗斯所能直接实施的制裁手段逐渐趋于全面，我们认为下一阶段其很可能将通过对第三国实体施加制裁（包括次级制裁）的手段，进一步强化现有对俄制裁的效果。事实上，今年5月G7财长会议后，美国财政部部长Yellen就已表示美国及其西方盟友正在积极探讨通过次级制裁进一步压制俄罗斯经济的实现方式[7]。
由此看来，本次财政部与商务部的联合公告有较大概率是为未来的经济制裁执法行动提前释放信号，同时借助美国强大的金融系统进一步扩大监管部门的执法线索信息源。而2017年以来所有被美国财政部加入特别指定国民清单（即“SDN清单”）的147个中国实体中有84%（129个）是因为违反美国对伊朗、朝鲜、委内瑞拉或俄罗斯的制裁规定，因此中国企业在未来极有可能是美国涉俄次级制裁的主要目标。
综上所述，中国企业不宜将俄乌冲突爆发以来，美国出口管制及制裁政策发生的一系列重大变化仅仅视作对俄罗斯的限制措施。在可预见的未来，美国仍然会将中国作为其首要战略竞争国，相关政府部门有较大概率会借由执行上述对俄制裁管制措施，重点打击中国企业。因此，相关企业有必要持续保持对这一领域的关注，动态评估自身风险，及早调整业务发展策略。
注释：
[1] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3042-2022-06-28-bis-press-release-russia-backfill-entity-list/file
[2] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/about-bis/newsroom/press-releases/3042-2022-06-28-bis-press-release-russia-backfill-entity-list/file
[3] https://www.commerce.gov/news/speeches/2022/06/remarks-us-secretary-commerce-gina-raimondo-bureau-industry-and-security-bis
[4]
https://www.reuters.com/world/us/us-investigates-chinese-companies-over-export-sanction-issues-2022-05-31/
[5] https://www.fincen.gov/sites/default/files/2022-06/FinCEN%20and%20Bis%20Joint%20Alert%20FINAL.pdf
[6]
依据31 CFR § 1010.100(t)，这里的金融机构包括任何在美国境内有代理、分支或办公室的银行、证券交易机构、货币服务机构、电报公司、博彩机构、期货交易机构、基金机构等。
[7]
https://www.wsj.com/livecoverage/russia-ukraine-latest-news-2022-05-19/card/yellen-says-u-s-allies-discuss-secondary-sanctions-to-enforce-possible-price-cap-on-russian-oil-NU9xk0vbdJ5wMD6yfQ5K
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