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俄罗斯是重要的矿产开采、矿石加工以及矿产品输出国家，一直以来备受全球矿业市场参与者的关注。而在俄罗斯进行矿业投资也面临着诸多挑战，例如对外资持股比例限制、联邦体系与地方机构的交涉、基础设施不完善、以及制裁带来的项目融资方面的困难。
对中国矿业投资者而言，针对俄罗斯矿业领域的投资常以获取资源、承包工程为核心目标，辅以作为财务投资者参与的纯股权投资。而错综复杂的法律问题必然是赴俄投资者在项目整个过程中必须关注的重点之一。本文将对俄罗斯矿业投资方面的法律框架以及关键问题进行分析，旨在为中国矿业投资者提供初步指引。
一、矿业投资法律框架概述
*与占有、使用和处置矿产资源相关的事项（包括授予地下资源许可证）归该矿产所在地的联邦级别机关和地区机构的共同管辖。
本文接下来将对部分较为关键的俄罗斯矿业投资法律进行介绍。
（一）《地下资源法》：资源区块与矿业权证
俄罗斯联邦于1992年颁布的第2395-1号法律《地下资源法》对地下资源开发利用问题进行了系统性规定。在俄罗斯，所有地下资源均归属俄罗斯联邦所有，因此传统矿权实际体现为地下资源的使用权。
根据《地下资源法》，地下资源区块共分为三类：(1)联邦级别的地下资源区块(“联邦级别区块”)*、(2)联邦地下资源储备的资源区块，以及(3) 地方级别的地下资源区块。其中，联邦级别区块是外商投资面临管制最多、最复杂的区块：这类矿产资源区块除受《地下资源法》管制以外，还属于《战略投资法》中规定的战略性行业，受相关法律法规规制。
*联邦级别的地下资源
联邦所属地下矿床目录由俄罗斯联邦政府规定的管理国家地矿资源的联邦机构在俄罗斯联邦官方出版物上正式颁布[1]。
联邦所属地下矿床包括：
1）储藏铀、金刚石、纯水晶（石英）原料、钇类稀土、镍、钴、钽、铌、铍、锂、 铂金类金属的地下矿床；
2）分布在一个联邦主体或数个联邦主体区内并且自2006年1月1日国家颁布的储藏量比照表包括的可开发的地下矿藏：
超过7000万吨的可采石油储藏；
超过50吨的金矿储藏；
超过50万吨的铜矿储藏；
3）俄罗斯联邦内海，领海，大陆架；
4）在开采地下矿藏时必须使用属于国防和安全部门区域内的地段。
矿业权证方面，俄罗斯共有三种针对矿业权的地下资源许可证：(1) 地质勘探许可证、(2) 生产许可证，以及 (3) 联合许可证（地质研究、地质勘探、生产一体化许可证）。前两种类型的许可证在实践中应用较多。根据许可证类型的不同，许可证的期限为5到25年不等。
原则上，地下资源许可证由联邦地下资源管理机构（ROSNEDRA – The Federal Subsoil Resources Management Agency）进行发放。此外，针对有外国投资者参股的法人或者是外国投资者，《地下资源法》特别规定联邦决议原则，即联邦级别的地下资源许可证只能由俄联邦政府进行决议同意审批后发放。
（二）《战略投资法》：对外资的特殊限制
2008年5月7日，俄罗斯开始实施《战略投资法》，限制外资企业在俄罗斯战略领域的投资并购活动。这是投资俄罗斯初期项目搭建框架以及谈判的重点内容之一。俄罗斯还根据该法设立了俄罗斯政府外国投资管制委员会（Government Commission on Control over Foreign Investments），对对国防和国家安全具有战略意义的法人实体的外国投资进行监督。委员会由联邦政府、反垄断局、联邦安全局、资源与环境部门等成员共同组成，负有对外国投资者或外资公司的控制权的协调责任。
《战略投资法》规定了对国防和国家安全具有战略重要性的领域清单，该法经历多次修改，目前共有46种经营活动被视为“战略性行业”，其中即包括联邦级的地下资源区块开发。本文第二部分将详细展开该法对外资的比例等限制。
（三）《联邦贵重金属及宝石法》：矿产资源的加工与销售
地下资源许可证持有人必须遵守合理回收有价值的矿物的要求。根据1998年3月26日《联邦贵重金属及宝石法》，所有贵重金属制品和宝石制品必须经过检验并加印国家牌照标志（向国家交纳费用）。
政府（联邦政府和地区政府）拥有从地下资源使用者那里购买贵重金属和宝石的优先购买权。为了行使这项权利，在地下资源使用者给出报价之日起一个月内，政府必须通知其打算购买这种贵金属或宝石的意图。然后，国家主管部门与地下土壤使用者签订买卖协议，并支付预付款。如果国家未在该时间段内将其行使优先购买权的意图通知地下资源使用者，则该权利被视为已放弃。然后，地下资源使用者可以将其提取的贵重金属和宝石出售给其他法人和个人，将其用于生产或担保（即作为质押），将其出口到国外。买卖协议必须在俄罗斯联邦财政部和经济发展部注册。
贵金属（原始或加工的）出口需要获得工业和贸易部的许可证。出口关税由俄罗斯联邦政府制定。对我国进口金属和矿产品的关税税率由欧亚经济委员会规定，根据不同金属或矿产品的种类不同，税率为0%至10%不等。
（四）《关于环境保护的法律》：环境保护要求
现行对环境保护提出要求的联邦法律包括：2001年1月10日第7-FZ号联邦法《关于环境保护的法律》、1995年11月23日第174-FZ号《环境专家审查法》。根据俄罗斯宪法，环境保护属于俄罗斯联邦及其组成实体的共同职权范围。因此，各地区当局也通过了环境立法。在大多数情况下，地区立法只是在联邦法律中增加了细节，而没有引入全新的地区特定法规。
针对矿产这类地下资源，相应的地下资源许可证到期或终止后，该许可证持有人必须对其运营进行退出（养护或清算）安排。退出相关工作也必须符合环境保护和工业安全要求。
（五）《关于危险工业设施工业安全的联邦法律》：健康与安全
矿山安全卫生方面的法律法规要求与危险工业设施操作的一般要求相同。实际上，采矿作业的所有主要方面都被俄罗斯法律视为危险工业作业，因此受1997年7月21日颁布的《关于危险工业设施工业安全的联邦法律》的规范。该规范要求：
获得某些特别许可证和执照（包括危险工业设备和设备操作许可证）。
安排设备认证和专业人员培训。
在日常的基础上遵守行业健康、安全和环境要求。
避免污染超过规定水平。
为向环境排放污染物质支付费用。
与专业公司签订并维持保险协议和协议（例如，危险废物利用，除非该公司根据许可证自行利用该危险废物）。
二、流程解析：矿权取得
在实践中，外资企业取得俄罗斯地下资源使用权流程较为复杂，特别涉及同联邦及地方政府部门的协商。本文仅对俄罗斯现有法律框架下如何取得矿权进行解析。
遵循传统矿业投资模式，俄罗斯矿权的取得路径也可划分为原始取得、转让取得和以收购方式间接获取。
A. 原始取得
一般而言，地下资源许可证通常以竞争（投标或拍卖）方式取得，并由联邦地下资源管理机构发放。然而，根据《地下资源法》第二条之规定，如果资源利用人是有外国投资者参股的法人或者是外国投资者，则联邦级别的地下资源的许可证只能由俄联邦政府进行决议同意审批后发放。
在实践中，外国企业通过上述方式直接获得矿业权的案例很少，相较而言间接取得更为常见。
B. 转让取得
地下资源使用权经原始取得后可以进行转让（以法人变更等形式），但必须重新办理许可证，且在重新办理期间也必须符合相关规定；许可证到期后可申请延长。特别地，《地下资源法》第十七条提到向外资主体转让许可的限制：
本法在没有其他法规的情况下，禁止将联邦所属地下矿床的使用权转让给符合俄罗斯联邦法律规定的有外国投资者参与的法人或有外国投资者加入的法人团体，它们是：
1）拥有直接或间接支配（其中包括授权管理的资产合同，普通经营团体的合同，委托合同或其它契约合同）该法人公司注册资本10%以上可投票股份（份额）的权力；
2）有权根据合同或其它理由作出该法人接受的决定，其中包括决定企业行为的实施条件；
3）有权任命该法人公司单一的执行权力机构和（或）集体执行权力机构超过10%以上成员，并（或）有毫无限制的权力选择超过10%以上董事会（监事会）或其它集体管理机构的成员；
……
6）对第10条补充以下内容：
在特殊条件下根据俄罗斯联邦政府的决定准许将联邦所属地下矿床的使用权转让至本章第9条指出的企业行为主体。
C. 收购取得
以收购取得获取矿权是实践中最为常见的模式。尽管《战略投资法》的颁行对外商投资俄罗斯矿业带来诸多限制，但该法项下的标准与条件较为明晰。
上文提到，《战略投资法》第六条规定了对国防和国家安全具有战略重要性的领域清单，目前共有46种经营活动被视为“战略性行业”，其中包括联邦级的地下资源区块开发。而从事上述所列的战略行业的企业被视为“战略性企业”。
《战略投资法》对战略性企业的并购持股比重也作出了明确的法律限制。
根据该法第七条，在收购对国防和国家安全具有战略意义的从事联邦级矿产可开发利用的商业公司时，有外国政府背景的外资公司对拥有联邦级地下资源公司的控股权不得超过5%，达到5%时需要向联邦反垄断局递交通知，当收购股权超过5%但不超过25%时，需要前置审批即向俄联邦反垄断局递交预先批准的申请并在交易实施后45天内递交通知，未经审批会导致交易无效，而且明确禁止有外国政府背景的外资公司通过任何交易获得使用俄罗斯联邦地下资源的战略公司25％或更多的股份或投票权。
尽管该法原则上禁止超过限制比例的外资并购，但2018年中国大型央企在收购一家持有俄罗斯国家战略级矿产控制权的印度企业70%的股权时，前期与俄罗斯工业及贸易部、国家反垄断局等部门积极协商，最后通过签署政府间协议的方式使该项目得到了豁免，突破了《战略投资法》的限制。这个具有标杆性质的项目成功的开创了中国国资背景投资者控股俄罗斯战略资源的先例。
结语
虽然俄罗斯对矿产领域的投资进行了诸多限制，但中俄关系近年来发展良好，各项双边协议的签署以及双边合作项目的开展无疑也为中国投资者提供了机会。
当前，“一带一路”建设与欧亚经济联盟对接合作正在稳步推进，中俄双方积极落实2019年10月生效的《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》，推动区域经济一体化朝纵深发展。矿业领域的合作也一直是双边合作的重点：在2020年中俄总理第二十五期定期会晤期间，双方指出，中俄能源合作具有互利性、战略性和长期性，因此将深化能源领域全方位合作，推动能源领域现有政府间协议逐步落实，并研究该领域合作新模式。
会晤期间，中俄双方也商定要切实落实《中俄在俄罗斯远东地区合作发展规划(2018-2024年)》（“远东规划”），支持两国企业按照可持续发展原则在俄罗斯北极和远东地区开展投资合作。根据远东规划，固体矿产是在俄远东地区开展中俄经贸合作的优先领域之一。俄方指出，远东地区集中了亚太地区最大的固体矿产储量（含贵金属），同时铁路、不冻港运输发达，基础设施完备，具有巨大的合作开发优势。俄方对中国投资者根据俄外商投资法和矿产资源法在俄远东实施的各类矿产项目给予了积极评价，并表示将继续为固体矿产开发领域的投资项目提供全面支持，推动落实有利的投资政策和措施，消除中国投资者在远东地区遇到的投资壁垒。可以说，共建“一带一路”为中俄两国经济增长开辟了更广阔的新空间，为贸易和投资合作搭建了新平台，为中企投资者提供了新机遇。
脚注：
[1]https://www.rosnedra.gov.ru/category/144.html
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