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本文系统梳理和总结了自2022年2月21日至2022年3月15日期间美国针对俄乌冲突以来发布的一系列新规，以便企业对相关政策有全面和系统的了解。
自2022年2月21日以来，美国针对俄乌冲突频繁出台经济制裁和出口管制新规。这些新规范围广泛且复杂，不仅对美国与俄罗斯以及白俄罗斯之间的贸易和相关金融交易产生了重大影响，而且还影响了美国以外许多商业领域的交易和出口。由于这些新规出台过于频繁，致使相关企业往往只知其一却不知其二。为此，本文系统梳理和总结了自2022年2月21日至2022年3月15日期间美国针对俄乌冲突以来发布的一系列新规，以便企业对相关政策有全面和系统的了解。
一 针对俄罗斯和白俄罗斯的新经济制裁政策
针对俄乌冲突，美国白宫、财政部发布了对俄实施如下空前和广泛的经济制裁
（一）E.O. 14065
2022年2月21日，在俄罗斯总统普京宣布承认顿涅茨克人民共和国（DNR）和卢甘斯克人民共和国（LNR）的独立，并将俄罗斯军队部署在这些领土上以进行所谓的维和行动之后，美国白宫发布了行政命令E.O.14065对乌克兰有争议的顿涅茨克和卢甘斯克地区实施全面制裁，禁止美国人在该两个独立地区进行投资、贸易和融资，具体包括以下行为：
（1）对两争议地区进行新的投资，不论身在何处；
（2）直接或间接地从两地区向美国进口任何商品、服务或技术；
（3）从美国或由无论身在何处的美国人，直接或间接地向两地区出口、再出口、出售或提供任何商品、服务或技术；
（4）美国人，无论身在何处，对外国人开展上述（1）至（3）项受禁止活动作出支持、资助、帮助或担保。
同时，OFAC于2022年3月2日发布了常见问题解答1009，澄清这些全面制裁不适用于乌克兰的顿涅茨克州和卢甘斯克州（地区）。
（二）E.O. 14024 下的指令 1A、2、3 和 4
美国财政部的制裁措施主要依据拜登在2021年4月15日签署的关于封锁某些人的财产、禁止与俄罗斯继续破坏乌克兰主权和领土完整有关的某些交易的行政令（“E.O.14024”）所授权的。
（1）指令1A
2022年2月22日，OFAC根据E.O.14024发布指令1A，禁止美国金融机构参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部在2022年3月1日之后发行的债券的二级市场，除非OFAC 许可或以其他方式授权。
（2）指令2
2022年2月24日，OFAC根据行政命令E.O.14024 发布指令 2，对俄罗斯最大的国有商业银行及其25家子公司列入CAPTA名单，禁止美国金融机构为或代表这些⾦融机构开⽴或维持代理账⼾或应付账⼾，或处理涉及这些⾦融机构的美元交易，除非获得相关授权。
值得注意的是，指令2的制裁措施遵循OFAC的50%原则，并且该生效日期不是立即生效，而是有30天的豁免期至美国东部时间2022年3月26日。
（3）指令3
2022年2月24日，OFAC根据 E.O.14024发布指令3，将13个俄罗斯实体列入基于菜单的制裁(Non-SDN Menu-Based Sanctions，简称NS-MBS)清单，其中包括11家俄罗斯国有公司以及2家金融服务领域的公司。
指令3禁止美国人或在美国境内为这些俄罗斯实体提供超过14天的新债务和新股权相关的交易、融资等金融服务。该指令3也有30天的豁免期至美国东部时间2022年3月26日。
（4）指令4
2022年2月28日，OFAC根据 E.O.14024 发布指令4，禁止美国人从事“任何涉及俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金或俄罗斯联邦财政部的任何交易，包括向此类实体转让资产或为此类实体或代表此类实体进行的任何外汇交易。”
OFAC已澄清，指令4有效地锁定了俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金、和俄罗斯联邦财政部在美国或在全球范围内由美国人持有的任何资产，但该指令并未要求冻结上述实体的财产（参见常见问题解答 1004）。OFAC 还澄清了“50% 规则”不适用于指令 4（参见常见问题解答1001）。
同时，针对这些制裁，OFAC还颁发了一系列新的通用许可证(General License,“GL”)：
GL8A授权俄罗斯中央银行（除了某些其他指定的金融机构）在2022年6月24日之前参与某些与能源相关的交易。
GL9A授权在2022年5月25日之前进行的涉及中央银行、国家财富基金或财政部的交易，这些交易通常是偶然的，并且是收取俄罗斯主权债务利息、股息或到期付款所必需的。
GL10A授权在2022年5月25日之前终止衍生品合同、回购协议和反向回购协议，如果上述三个实体之一是交易对手。
GL13授权美国人在2022年6月24日之前“缴纳税款、费用或进口关税，以及购买或接收指令4禁止的许可证、执照、注册或证明”，前提是此类交易通常是在俄罗斯的日常运营的偶发事件且必要的交易。
GL14授权与上述三个实体运营的清算和结算系统相关的交易，但须遵守许可证中所述的条件。
（三）对北溪 2号管道实施制裁
2022年2月23日，在德国宣布将停止对北溪2号进行认证后，美国白宫宣布对北溪2号管道实施制裁。随后，OFAC根据《欧洲能源保护法》和E.O.14039，将Nord Stream 2 AG 及其首席执行官列入SDN清单。
（四）E.O.14066
2022年3月8日，拜登总统签署关于禁止某些进口和新投资以应对俄罗斯继续破坏乌克兰主权和领土完整的行政令（“E.O.14066”），宣布对俄罗斯实施能源制裁：
（1）禁止向美国进口原产于俄罗斯的原油、石油、石油燃料及其蒸馏产品、油类及其蒸馏产品、液化天然气、煤炭、和煤炭产品；
（2）禁止美国人，无论位于何处，对俄罗斯联邦能源部门进行新的投资；和
（3）禁止美国人，无论位于何处，对外国人的特定交易作出支持、资助、帮助或担保，前提是这些交易如果是由美国人或在美国境内进行被上述（1）和（2）禁止的交易。
新行政令有效地阻止了俄罗斯石油和煤炭产品流入美国。OFAC还发布了GL16授权在 2022 年4月22日东部夏令时间上午12:01之前进口石油和煤炭产品，前提是此类进口是根据2022年3月8日之前签订的书面合同或书面协议进行的。OFAC 还发布了与新规定相关的常见问题解答。
（五）E.O.14068
2022年3月11日，美国宣布在贸易和投资领域对俄罗斯采取进一步的制裁措施。为此，美国总统拜登签署了关于禁止与俄罗斯联邦持续侵略有关的某些进口、出口和新投资的行政命令（“E.O.14068”）。具体如下：
禁止贸易：禁止原产于俄罗斯联邦的鱼类及制品、海产品及制品、酒精饮料、非工业用钻石向美国进口；出口方面，禁止从美国向俄罗斯直接或间接出口、再出口、销售、供应奢侈品；禁止任何地区的美国人向位于俄罗斯的人直接或间接出口、再出口、销售、供应奢侈品。除了以上列明的商品，美国财政部（商美国国务院和商务部）未来还可能将其他原产自俄罗斯的商品列入禁止进口或禁止出口清单。
禁止投资：禁止位于任何地区的美国人向美国财政部（和美国国务院）确定的俄罗斯相关行业进行新的投资。
禁止提供美元现钞：禁止从美国以及位于任何地区的美国人向俄罗斯政府或者位于俄罗斯的人直接或间接出口、再出口、销售、供应美元现钞。
禁止美国人协助：禁止位于任何地区的美国人向从事相关交易的外国人提供许可、资金、便利和担保。这些交易是指在原本禁止在美国境内或者由美国人进行的交易活动。
同时，OFAC还发布了4项通用许可证：
GL17授权2022年3月11日前签订了的关于鱼类及制品、海产品及制品、酒精饮料和非工业用钻石的书面合同，在美国东部时间2022年3月25日12:01前进行相关交易。
GL18授权从美国以及位于任何地区的美国人向位于俄罗斯的个人支付非商业性汇款或者个人汇款；在俄罗斯的美国自然人的非商业性汇款或者个人汇款。此类非商业性汇款及个人汇款不包括为了实体的利益而进行的慈善捐助，不包括为了支持或经营企业的资金转移（包括家族企业）。
GL19授权位于俄罗斯的美国自然人使用美元现钞开展下列活动：支付房屋费用，购买供个人用的食品或服务，购买公共服务，购买或取得许可、证照以及支付税费。
G23授权支持非政府组织的特定交易，包括人道主义项目，所涉区域民主建设、教育、环境和自然资源保护的活动，直接惠及所涉区域人民的非商业发展项目的活动。
（六）特别指定国民和被禁人员清单（“SDN清单”）
除了发布上述的行政令和指令外，在2022年2月21日至2022年3月15日期间，OFAC还实施了数轮制裁，将数百名个人和实体列入SDN清单，主要理由是其从事与俄罗斯和白俄罗斯的国防、情报和错误信息部门有关的活动，以及从事其他恶意活动以支持其政府入侵乌克兰，以及他们拥有50%或更多股份的法人实体。一些值得注意的实体包括：
俄罗斯金融机构，包括俄罗斯国家发展公司（VEB）、俄罗斯外贸银行（VTB）
俄罗斯总统弗拉基米尔·普京和外交部长谢尔盖·拉夫罗夫
俄罗斯直接投资基金，其首席执行官和管理公司
某些俄罗斯金融精英和弗拉基米尔普京核心圈子的成员
某些俄罗斯“寡头”、家庭成员、关联公司和财产，包括超级游艇和私人飞机
与“俄罗斯情报导向的虚假信息渠道”相关的俄罗斯和乌克兰个人和俄罗斯实体
根据 E.O.14038 指定了白俄罗斯个人和实体（包括4家国有银行、12个在国防领域经营的机构和实体，以及8名个人）；
根据E.O.13405指定了白俄罗斯总统亚历山大·雷霍罗维奇·卢卡申科及其妻子哈琳娜·拉齐沃娜娜·卢卡申卡列
美国国务院公布的为俄罗斯国防部门提供支持的人员
二 针对俄罗斯和白俄罗斯的新出口管制政策
美国商务部工业和安全局 (BIS) 发布了几项对出口管理条例 (EAR) 的更新，对受EAR管辖物项的出口、再出口或国内转移到俄罗斯和白俄罗斯以及指定最终用户或最终用途实施了广泛的新限制。
（一）2022年2月24日BIS对俄罗斯实施全面出口限制
2022年2月24日，BIS根据EAR对俄罗斯国防、海事和航空航天领域使用的美国技术或产品实施出口管制。
1. 为CCL（Commercial Control List,商业控制清单）类别3-9中的所有物项增加了新的许可要求。采用推定拒绝许可审查政策（仅在有限情况下进行逐案审查，例如飞行安全或海上安全、人道主义、政府空间核减、政府间活动等），并且仅提供有限许可证例外：
• 供新闻媒体使用的物项的许可证例外TMP[1]；
• 许可证例外GOV[2]；
• 许可证例外TSU[3]适用于民用最终用户的软件更新，这些用户是总部位于美国或A:5 和 A:6国家组[4]的公司的子公司或合资企业；
• 许可证例外BAG[5]，不包括枪支和弹药；
• 许可证例外AVS[6]；
• 许可证例外ENC[7]，不包括俄罗斯“政府最终用户”和俄罗斯国有企业；和
• 许可证例外CCD[8]。
2. 将俄罗斯现有的“军事最终用途[9]”和“军事最终用户[10]”控制范围扩大到所有涉EAR管辖的物项。但以下物项除外:(i)被指定为EAR99[11]的食品和药品;以及(ii)归类为ECCN 5A992.c[12]或5D992.c[13]的物项，只要它们不是针对俄罗斯“政府最终用户”或俄罗斯国有企业。
3. 增加了针对俄罗斯和俄罗斯“军事最终用户”的两项新的《外国直接产品规则》(Foreign Direct Product，简称FDP)。
• 为俄罗斯创建一个新的FDP规则。限制俄罗斯获得某些外国产品的能力，FDP规则对下列外国产品的控制:(i)源自CCL类别3-9产品组D和E中的EECN编码下软件或技术的直接产品;或(ii)由某些工厂或其主要部件生产的产品，而这些产品本身就是源自CCL类别3-9产品组D和E中的EECN编码下软件或技术的直接产品。该控制适用于以下情况：已知外国生产的物项运往俄罗斯，或将并入或用于在俄罗斯生产或运往俄罗斯的任何部件、组件或设备的生产或开发。俄罗斯FDP的规定不适用于将被指定为EAR99的外国生产的产品，其中包括许多俄罗斯人使用的消费品。
• 为俄罗斯军事最终用户创建新的外国直接产品规则(Russia-MEU FDP rule)。此规则适用于以下外国生产的产品:(i) 在任何CCL类别的产品组D和E的ECCN下软件或技术的直接产品;或(ii)由某些工厂或其主要部件生产的，而这些部件本身就是CCL清单上源自CCL类别的产品组D和E的ECCN下软件或技术的直接产品。这些限制措施适用于所有物项，包括指定的EAR99(除了某些例外)，并对指定的俄罗斯军事终端用户实施许可证要求。
• (美国的)伙伴国家被排除在这两项FDP规则之外。那些正在采取或已表示打算采取类似措施的某些伙伴国家不受以上规则的约束，包括: 澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、新西兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国。
4. 将部分原俄罗斯MEU实体转移到实体清单，并将新的俄罗斯实体列入MEU清单。
（二）2020年3月2日BIS出口管制新规
1. 对俄罗斯的出口新政扩大到白俄罗斯
2022年3月2日，BIS 发布了一项最终规则，以“白俄罗斯大力支持俄罗斯联邦（俄罗斯）进一步入侵乌克兰”为由对白俄罗斯实施新的出口管制。该规则在EAR中增加了针对白俄罗斯的新许可要求和审查政策，并将2022年2月24日生效的针对俄罗斯的出口管制新政扩大到白俄罗斯。具体如下：
• 新增商业控制清单 (“CCL”) 类别 3-9中物项的许可要求，采用拒绝许可政策（在有限情况下除外），并且仅提供有限许可证例外；
• 将针对俄罗斯实施的新外国直接产品（“FDP”）规则扩展到白俄罗斯和白俄罗斯军事最终用途/最终用户（“MEU FDP”）；
• 扩大对白俄罗斯的 MEU 和军事情报最终用途/最终用户（“MIEU”）限制，将白俄罗斯武装部队总参谋部的主要情报局确定为 MIEU；
• 在实体清单中增加两个白俄罗斯实体：JSC Integral 和白俄罗斯共和国国防部（包括国家武装部队，包括陆军、海军、海军陆战队、空军或海岸警卫队；国民警卫队和警察；以及白俄罗斯政府情报或侦察组织）；和
• 白俄罗斯的国家组从 A:4[14] 更改为 D:2[15] 和 D:4[16]。
只有以下 EAR 许可证例外可用：
• 供新闻媒体使用的物项的许可证例外TMP ；
• 许可证例外GOV ;
• 许可证例外TSU；
• 许可证例外BAG，不包括枪支和弹药；
• 许可证例外AVS（现在不包括在白俄罗斯或白俄罗斯国民注册、拥有或控制，或包机或租赁的任何飞机）；
• 许可证例外ENC；
• 许可证例外CCD（以前只包括古巴和俄罗斯，但现在也包括白俄罗斯）。
2. 对包括加密产在内的许可证例外适用的新限制
最终规则缩小了白俄罗斯和俄罗斯的许可证例外ENC和TSU的适用范围，具体而言，许可证例外ENC和TSU现在仅适用于向白俄罗斯和俄罗斯出口、再出口和转移到白俄罗斯和俄罗斯的特定最终用户，具体如下：
• 美国全资子公司；
• 与其他美国公司合资的美国公司的外国子公司；
• 美国公司与总部位于A:5和A:6国家组的公司的合资企业；
• 总部位于A:5 和 A:6 国家组的公司的全资子公司；或
• 总部位于A:5或A:6国家组的公司与总部位于A:5或A:6国家组的其他公司的合资企业。（统称“授权最终用户”）。
对于大众市场物项，最终规则还限制将归类于 ECCN 5A992[17] 和 5D992[18]的所有物项出口至与有资格接收 ENC 相关物项的“授权最终用户”相同的最终用户。大众市场加密产品可能有资格根据许可证例外 CCD 出口、再出口和国内转让给俄罗斯和白俄罗斯的个人和独立的非政府组织。该规则明确排除以下实体获取许可证例外CCD下的物项：
• 俄罗斯政府；
• 白俄罗斯政府；
• 由俄罗斯政府或白俄罗斯政府控制的组织，包括国有媒体机构；
• 某些俄罗斯官员；和
• 某些白俄罗斯政府官员。
CCD 可用于有限被列举的物项列表，包括计算机和笔记本电脑、打印机、调制解调器、移动电话和存储设备。但BIS 明确符合许可证例外 CCD 条件的物项不包括非消费者服务器，而仅包括消费者服务器，此举旨在挑战俄罗斯政府控制向其民众发送消息的能力。
可见，对使用许可证例外ENC和出口大众市场加密硬件和软件的限制是一项重大变化，限制了广泛的消费和商业电子产品和软件向俄罗斯和白俄罗斯的出口和国内转让。这些变化比2月24日对使用许可证例外ENC的修改更具限制性。
3. 飞机
BIS 还修订了第 746.8(c)(5) 条，以排除在俄罗斯或俄罗斯国民注册、拥有或控制，或包机或租赁的任何飞机使用EAR§740.15（a）和（b）项下的许可证例外AVS。BIS 采取这一措施的同时，美国联邦航空管理局下令阻止俄罗斯飞机和航空公司进入和使用所有美国国内空域。
（三）2022年3月3日BIS对俄罗斯的进一步出口管制新政
2022年3月3日，BIS 发布了两项最终规则，扩大对俄罗斯的出口管制，包括新增针对俄罗斯炼油行业的新禁令，和将据称支持俄罗斯军事活动的 91个实体添加到实体清单中。
1. 扩大对俄罗斯工业部门的制裁
根据 EAR 第 746.5 条（俄罗斯工业部门制裁），该最终规则修订了 (a) 段（许可要求），以扩大 (a)(1) 段中一般禁止的范围。具体地，本最终规则增加了一个新的 (a)(1)(ii) 段，对列在新增的EAR第 746条增补4中的物项到俄罗斯或在俄罗斯境内施加许可要求。而且，新的 (a)(1)(ii) 款下的禁令不包括 “明知”要求。增补 4 所列物项包括油气田电缆和井下设备、气体分离设备、以及石油和天然气工业中使用的其他材料。
最终规则明确许可证申请原则上根据推定拒绝政策进行审查，仅对“出于健康和安全原因可能需要的物项 ”的出口、再出口或转移（国内）进行有限的逐案审查。
2. 新增91个实体到实体清单
BIS以参与、贡献或以其他方式支持俄罗斯安全部门、军事和国防部门以及军事和/或国防研发工作为由，将伯利兹、爱沙尼亚、哈萨克斯坦、拉脱维亚、马耳他、俄罗斯、新加坡、斯洛伐克、西班牙和英国 91个实体加入实体清单。
根据最终规则，向该91个实体出口、再出口或国内转移受 EAR 管辖物项需要许可证，且不存在许可证例外。对91 个实体中的 86 个实体，BIS 将根据推定拒绝政策审查许可申请；而对剩余5个实体，BIS 原则上仍根据推定拒绝政策审查许可申请，但美国政府支持的空间计划除外。
（四）2022年3月11日BIS限制向俄罗斯和白俄罗斯出口奢侈品
最终规则在EAR中增加了新的第 746.10 条，其中包括两个新的许可要求，即向下述用户出口、再出口或转让（国内）受EAR 管辖的奢侈品需要 BIS 许可证：
俄罗斯或白俄罗斯，无论所涉及的最终用户或最终用途如何；和
俄罗斯和白俄罗斯的寡头和恶意行为者，被定义为包括根据某些俄罗斯或乌克兰相关行政命令被列入SDN的个人，无论其身在何处。
两个许可证例外AVS 和 BAG可用。许可证申请将采用推定拒绝政策进行审查。但这些新限制不适用于自 3 月 11 日起“正在通过承运人前往出口、再出口或转运（国内）港口”的受 EAR 管辖的奢侈品。
受此出口禁令管辖的奢侈品清单包含在 EAR 第 746 部分新增补5中。已确定的奢侈品包括某些烈酒、烟草产品、服装、钻石、车辆, 和古董商品。
[注]
[1] TMP：临时进口、出口、再出口及（国内）转移。
[2] GOV：政府、国际组织、根据化学武器公约进行的国际视察及国际空间站。
[3] TSU：非受限的软件和技术
[4] 具体国家请见EAR第740条增补1。
[5] BAG：行李。
[6] AVS：飞机、船只及航天器。
[7] ENC：加密产品、软件及技术。
[8] CCD：消费类通讯设备。
[9] 军事最终用户：包括国家武装部队(陆军,海军,海军陆战队,空军或海岸警卫队),以及国民警卫队和国家警察,政府情报部门或侦察组织,以及其行动或职能旨在支持军事最终用途的任何个人或实体。
[10] 军事最终用途：包括支持或有助于军事物品的操作、安装、维护、修理、大修、翻新、开发或生产的任何物品。
[11] EAR99是指虽然属于受EAR管辖，但未列在CCL上的物项。
[12] ECCN 5A992.c：根据EAR 740.17（b）被归类为大众市场（mass market）的加密产品。
[13] ECCN 5D992.c：根据EAR 740.17（b）被归类为大众市场（mass market）的加密软件。
[14] A：4组国家：除中国、俄罗斯和白俄罗以外的核供应集团成员国。
[15] D：2组国家：向D：2国家组出口和再出口核不扩散物项需要许可证。
[16] D：4组国家：向D：4组国家出口和再出口导弹相关技术需要许可证。
[17] ECCN 5A992：不属于ECCN 5A002控制的设备。
[18] ECCN 5D992：不属于ECCN 5D002控制的“信息安全”“软件”。
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