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俄罗斯法上的地役权制度由私人地役权制度和公共地役权制度构成。私人地役权为解决私人之间的土地利用而设,而公共地役权则是为了解决不特定的人群为使用特定的私人土地而设。为了过滤和平衡土地所有权人与土地使用人之间的利益冲突,保护供役地权利人的利益,俄罗斯土地法规定了通过立法方式设立公共地役权的程序；同时,强调必须进行公众听证,并赋予了供役地所有权人的多项救济权利。
一、当代俄罗斯法上地役权制度的二元分化
从公法与私法区分的角度,役权可以区分为公共役权和私人役权。所谓私人役权,就是为了私的便利而设立的役权；所谓公共役权,就是为了公的便利而设立的役权。具体而言,公共役权是指为了公益事业、国家或公众利益而存在的役权,其可分为公共人役权和公共地役权；而私人役权是指为了私人利益而存在的役权,其亦可分为私人地役权和私人人役权。仅就地役权而言,可以分为公共地役权和私人地役权。
在现代俄罗斯民法中,地役权的复兴与1994年10月21日《俄罗斯联邦民法典》（以下简称《民法典》）的通过紧密相关。该法典第274～277条就是专门规定役权制度的,其中规定地役权制度的是第274～276条,第277条规定的是建筑物和构筑物役权制度。
《俄罗斯联邦土地法典》（以下简称《土地法典》）2001年10月25日被通过。该法典第23条规定了统一的地役权制度。《土地法典》明确了地役权可以是有期限的,也可以是无期限的,设定地役权应当尽可能地减轻供役地的负担,地役权都必须根据《俄罗斯联邦不动产权利及其法律行为国家登记法》进行登记。
在该规范的作用下,地役权制度被区分为具有实质性差别的两大体系。
第一,由《民法典》规定的私人地役权制度,即作为属于一个不动产所有权人的对他人所有的相邻不动产的有限使用权。与罗马法的役权概念一致,体现了役权制度存在的两个基本条件,即存在属于不同所有权人的一块土地为另一块土地的所有权人服务的两个不动产,而且这两块土地是相邻的。与公共地役权制度相比,其具有如下特点：
（1）主体特定性。也就是说,私人地役权只能发生在不动产所有权人与其相邻不动产所有权人或土地终身可继承占有权人或无期限使用权人之间。
（2）利益私人性。私人地役权制度解决的是相邻不动产之间的所有权人和特定的他物权（终身可继承占有权和无期限使用权）人之间为保障通过、敷设和使用输电线路、邮电线路和管道、保障给排水和改良土壤以及其他非设定地役权便不能保障的不动产所有权人的其他需要的目的。可见,该役权制度解决的利益冲突仅仅是为了私人之间的利益。
（3）设定契约性。根据《土地法典》第23条第1款,私人地役权根据民事立法设定。按照《民法典》第274条第3款,地役权设立的主要方式或者第一位的方式是契约,而且该契约须进行不动产权利国家登记,只有在无法通过协议设定的时候,才可以启动司法程序,通过法院判决设定地役权。
（4）在供役地权利人的保护上主要是支付补偿费。承担私人地役权地块的所有权人有权要求为其利益设定地役权的人支付适当的费用但联邦法律有相反规定的除外。
第二由《土地法典》规定的公共地役权制度其特点为：
（1）主体不特定性。公共役权的义务主体是特定的但权利主体却是不特定的不是像私人地役权那样为相邻的不动产所有权人而设定而是为不特定范围的人即一般而言的所有公众而设定。
（2）利益公共性。也就是说可以是为了公共利益、公产利益或者公众利益（亦即“保障国家、地方自治或地方居民的利益”）。具体而言这些公共性利益包括：①通过地块①;②利用地块维修市政的、工程的、电力的以及其他的线路和网络及交通基础设施；③在地块上设置界标和测量标志以及这些标志的通道；④在地块上实施排水工程；⑤取水和喂饮牲口；⑥赶牲口通过地块；⑦在适当条件和习俗的期间在地块上割草或放牧牲口但森林资源土地范围内的同样地块除外；⑧依照规定的制度在规定的时期利用地块狩猎、在地块上的封闭水体捕鱼和采集野生植物；⑨临时利用地块进行勘察、研究及其他工作；⑩自由出入沿岸地带。
（3）设定立法性。在公共地役权的设立上只能通过法律的明确规定来设立而不能通过私法（合同）方式设立。按照《土地法典》的规定主要有三种情形：一是俄罗斯联邦法律或其他规范性法律文件所设定的公共地役权；二是俄罗斯联邦主体（诸直辖市、州、共和国、区、边疆区等）的规范性法律文件所设立的公共地役权；三是地方自治机关规范性文件所设定的公共地役权。在设定公共地役权时均应考虑公众听证会的结果。
（4）在供役地权利人的保护上更为全面。一方面是供役地权利人的司法保护请求权即其权
利和合法利益因设定公共地役权受到侵犯的人可以通过司法程序维护自己的权利；另一方面是供役地权利人的反向征收权②和补偿请求权。前者意味着在设定公共地役权致使地块无法利用的情况下地块所有人、土地使用人、土地占有人有权要求设定公共地役权的国家权力机关或地方自治机关征收他的这一地块的权利。在革命前的俄罗斯法中就有类似规定如《俄罗斯帝国民事法律汇编》第1部分第10卷第584条第10款规定：“如果剩余的被分割部分对占有人来说已经变得毫无益处占有人可以要求全部转让财产。”该规定最早出现于1887年5月19日法律中；后者意味着在设定公共地役权致使地块利用发生严重困难的情况下地块所有人有权要求设定公共地役权的国家权力机关或地方自治机关支付适当的费用。
值得注意的是公共地役权的上位概念应当是公共役权这个范畴最初为俄罗斯自然资源立法后来为城市规划立法最后为土地立法所采用在俄罗斯私有化立法中也存在。在现实中公共役权除了“公共土地役权”（《土地法典》第23条第2、3款）之外还包括“公共水役权”（《俄罗斯联邦水法典》第43和44条）、“公共森林役权”（《俄罗斯联邦森林法典》第21条）和“公共城市规划役权”（《俄罗斯联邦城市规划法典》第64条）等它们的共同特点就是没有具体的权利人而是授予无限制的（不特定的）人在某方面利用上述客体的权利。
对于公共地役权的性质有俄罗斯学者认为公共役权的概念与罗马法中的役权概念没有任何共同之处：它们并不是他物权的一种而仅仅是体现了法律对所有权的限制；这种限制并不能被归入他物权的范畴而只是构成了所有权行使的界限。还有学者甚至根本不承认公共役权的存在。按照十月革命前俄罗斯的立法术语这种限制就是所谓的一般参与权即法律无例外地为定役权的种类与目的及其内容、效力范围与期限、设定的必要性、地块所有权人（土地使用人、土地占有人）的信息和役权设定利害所关的人（人员名单或者范围）。
第二,国家权力机关或地方自治机关审查申请并指定公众听证。通常申请是由接受机关审查的。如在基洛夫州,申请就是由接受申请的国有财产部审查的,并由其委托地方自治机关进行公众听证。
第三,组织和进行公众听证并按照听证的结果作出决定。按照《土地法典》的规定,设定公共地役权要考虑公众听证的结果。在联邦法律中并未规定组织公众听证的程序；而在司法实践中又认为,缺乏听证举行程序并不能免除公共地役权设定机关以各种方式获得公众对该问题的意见的义务。在实践中,都是由拟设定的公共役权所在地区的俄罗斯联邦主体或地方自治机关进行公众听证。听证参加者的范围问题也是一个非常重要的问题。有学者建议,公众听证的参加者应当包括：①与役权设定利益攸关的地方单位的居民；②在该相应区域的组织的代表；③（设定地役的）土地所有权人以及其他该地块的其他合法占有人（承租人、终身可继承使用权人等）；④国家权力机关或地方自治机关的代表。
第四,国家权力机关或地方自治机关作出设立公共地役权的决定。公共地役权是按照俄联邦、俄联邦主体或地方自治机关的法律或者其他规范性法律文件设定的。在规范性法律文件中体现的公共地役权设立决定,包括不动产客体、其所在地、地块所有权人或者其他占有人的地籍编号、役权的名称、内容、效力期限和设定条件。通常,在俄联邦主体的实践中,都是由国家执行权力机关—俄联邦主体政府作出设立公共役权的决定。有时还在俄联邦主体当局下建立永久性咨询协商机关,其决定仅仅具有建议性质。在伊尔库茨克州,当局就建立了公共役权设立问题审查委员会,负责准备并向州长提出设立具体役权的建议。在自治市组织中,由市长作出决定或者由集体机关—自治市组织当局作出决定。
第五,对公共地役权进行国家登记。公共地役权在登入统一的不动产权利与法律行为国家登记簿之后生效。根据俄联邦1997年7月21日颁布的《不动产权利及其法律行为国家登记法》第27条第1款,役权的国家登记依据不动产所有权人的申请或者在所有权人同意的情况下依据为其利益设立役权的人的申请而进行国家登记。公共地役权国家登记规费是由俄罗斯联邦主体的文件规定的但不得超过俄联邦政府规定的最高限额。在俄联邦政府的决议中规定收取的公共地役权国家登记规费自然人不得超过500卢布法人不得超过7500卢布；没有规定最低数额。在有的州甚至不收费如列宁格勒州；而在有的州则规定由动议设立公共地役权的人在收到公共役权设立决定后以自己的费用进行国家登记。如果一个不动产客体同时负担了几个役权则每个役权都需要进行国家登记。负担公共役权的不动产客体所有权人无视国家机关在公众听证基础上作出的公共地役权设立决定而拒绝进行国家登记的情形也是存在的解决的办法就是由法院依照在役权设立文件中规定的使用人（任何一人）的请求而作出登记判决。因此公共役权也可能是依照法院判决进行登记的。有些俄联邦主体将必须签订公共役权设立合同作为公共役权设立的额外依据。有学者指出因为公共役权的基本特征都被揭示在规范性文件中了所以没有必要签订额外的公共役权合同。
公共地役权能否通过法院的判决设定在《土地法典》中并未规定法院判决可以作为产生这种役权的依据但在某些俄联邦主体和自治市组织的法案中却直接提到了这一点认为公共地役权可以通过法院的判决设立。在仲裁实践中法院的判决拒绝设立公共地役权因为这种公共役权是由《土地法典》的专门规范规定以特别程序由俄联邦或者俄联邦主体的法律或其他规范性文件设立的。因此《土地法典》规定了通过公众听证而不是以合同形式或者以判决形式协调土地所有权人和将来的土地使用人之间的利益的可能性。尽管不能以司法判决形式设立公共役权但是可以依照司法程序对拒绝设立公共役权的决定进行起诉。其法律依据有二：一是《民法典》第12、13条的规定公民和法人有权请求确认国家机关或地方自治机关的文件因不符合法律或者其他法案并侵犯了公民的民事权利和合法利益而无效；二是受到损害的公民可以利用《对侵犯公民权利与自由的行为和决定向法院申诉法》第2条将侵犯公民的权利与自由、阻碍公民行使其权利与自由、非法课加公民承担某种义务的集体的和单独的行为（决定）诉诸法院。
三、公共地役权的终止
根据《土地法典》第48条第2款公共役权在其所设立的公共需要不存在时通过作出废除设立役权的规范性文件而终止而且公共地役权的终止应当进行国家登记。立法并未规定其他公共地役权的终止依据。在有些俄联邦主体的法案中规定在期限届满时公共役权的效力通过废除役权的规范性文件而终止。不过在许多法案中并未这种规定。可以推断有期限的公共役权随着期限届满而自动终止无需通过规范性文件。在有的联邦主体和自治市组织的法案中规定要求终止公共役权也须在公众听证基础上作出废除役权的法案如基洛夫州政府2003年5月14日决议；而在另外一些州则相反即不需要进行公众听证如《秋明州公共地役权条例》第4款。
有学者认为尽管在俄联邦立法上没有规定这一点但在逻辑上可以规定一个一般规则：第一如果规范性法律文件规定了永久性（无期限）公共地役权则其废除也应当在考虑公众听证后依据规范性文件进行；第二如果以规范性法律文件规定了有期限公共地役权则其废除就不需要进行公众听证而依据规范性文件进行因为役权终止的时间点在进行役权设立听证时已经是听证的内容了而且利害关系人可以表达自己的态度。在基洛夫州2002年5月14日的决议第3．6款中规定如果不能按照其用途使用供役地的话公共役权也可以按照法院的判决而无需进行公众听证而终止。这并不符合《土地法典》第23条第7款的规定根据该款所有权人有权要求赎买或者互易等值地块但役权并不终止。地块移转给新的所有权人后仍然负担公共地役权。
依照法院判决终止公共地役权只可能有两种情形：一是在设立公共地役权的规范性文件被确认为无效时；二是在法院将公共地役权设立文件作为违法文件而不予适用时（《民法典》第12条）。
对于公共地役权能否以时效取得俄罗斯学者探讨较少。从《土地法典》的规定来看基本上排除了依据民法时效制度产生公共地役权的可能性,因为,一方面,《土地法典》明确规定了私人地役权的设立依据民事立法,而公共役权的设立依据俄联邦、俄联邦主体和自治市组织的法律或其他规范性法律文件；而另一方面,从保障负担公共地役权的土地权利人与可能的使用权利人的利益平衡角度看,《土地法典》规定了强制性的公众听证制度,而通过时效制度的产生则缺乏这种正当程序的过滤与平衡。随着俄罗斯土地私有制度的更进一步深化,将来是否有产生类似时效形成公用地役关系的情形,尚属难料。
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